客座总编辑刘云耕：国家法律体系形成与上海地方立法工作

吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上向全世界郑重宣布：中国特色社会主义法律体系已如期形成，这是我国民主法制建设史上的一件大事，也是我国实施依法治国基本方略进程中的重要里程碑，必将为建设社会主义法治国家提供有力保障。回顾、总结上海30年地方立法之路，前瞻地方立法发展的新趋势，对于进一步理解地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的重要作用，并为今后进一步完善中国特色社会主义法律体系，加强和改进地方立法工作，具有重要的现实意义。
国家法律体系形成中的上海地方立法
30年来，上海地方立法工作与中国特色社会主义法律体系形成同步而行，结合上海实际，不断探索创新，迄今为止共制定地方性法规208件，修改地方性法规203件次，其中已废止和自然失效的地方性法规61件，现行有效的地方性法规147件，作出法规性问题的决定21件，现行有效的6件，作出法规解释1件；其中，55%属实施性立法，30%属自主性立法，15%左右属创制性立法，基本满足了上海法制保障的特殊需要，对实施国家法律、落实科学发展、促进社会和谐，发挥了积极的引导、促进和保障作用。
一是制定与国家法律相配套的地方实施性法规，保证国家法律得到有效实施。1996年2月，江泽民同志指出：“为了保障各种基本法律法规顺利实施，必须在积累实践经验的基础上，搞出实施的具体条例来。”在上海现行有效的地方性法规中，55%属实施性立法。《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》和《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，都属于地方的实施性法规。
二是体现地方特色，着力推进自主性立法，为落实科学发展、促进社会和谐提供有力的法制保障。上海关于黄浦江上游水源保护、烟花爆竹安全管理、外高桥保税区、历史文化风貌区和优秀历史建筑保护、促进和保障浦东新区综合配套改革试点和推进国际金融中心建设等方面的立法，都是自主性立法的范例。2008年市人大常委会以决定形式，授权市政府在世博会期间可以根据实际管理需要制定临时性行政管理措施，并于2009年制定了志愿服务条例、公共场所控制吸烟条例等法规，修改了拆除违法建筑若干规定、市容环境卫生管理条例等法规，努力为世博会的成功举办提供法制保障。
三是发挥“试验田”作用，大胆探索先行性立法，为改革开放探索新规，为国家立法积累经验。早在1978年11月，邓小平同志就明确提出，“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。地方人大通过制定“先行性”法规，为国家立法摸索道路、积累经验。市人大常委会1987年制定的青少年保护条例、1991年制定的外商投资企业清算条例、保护消费者合法权益条例、合同格式条款监督条例等，当时在全国都属先行先试。与此同时，先后对制定地方性法规程序和地方性法规制定诸环节作了较为系统的规定，并形成了地方性法规的立项、调研、起草、统一审议、听证、法规案解读、公开征求草案意见、立项论证等多项制度。
综上所述，地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用得到了充分展示：地方立法对维护社会主义法制统一作出了贡献，只有地方性法规具备了必要的数量和质量，并且维护了法制的统一，才有可能真正形成门类齐全、内部和谐的国家法律体系；地方实施性立法有助于国家立法的原则、精神在本地区得到有效贯彻，地方的实施性法规是国家立法的延伸和完善；地方立法的先行先试为国家立法的完善积累了经验，为法律体系的形成作出了重要贡献。
前瞻国家法律体系形成后的地方立法工作
中国特色社会主义法律体系形成后必将对地方人大立法工作产生诸多影响，我们对此应有科学研判和前瞻。就立法内容而言，保证国家法律的贯彻实施将成为地方立法的主要工作。法律的生命力在于实施。最近，胡锦涛总书记指出：“中国特色社会主义法律体系形成后，总体上解决了有法可依问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。”用地方立法的形式确保并监督国家法律在本行政区域切实得到实施，将成为地方立法机关的主要工作。
就立法重心而言，及时修改地方性法规将成为近阶段地方立法工作的重点。新制定的地方法规数量将减少，修改、废止地方法规的数量将增多。1996年制定的上海市外来流动人员管理条例、1999年制定的涉外婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定等一些地方性法规必须及时清理。据统计，上届上海市人大常委会修改的法规数占到该届立法总量的59.5%。在本届立法规划中，修改法规数将占本届立法总量的75.8%。
就法规体例而言，“有几